OUTON
Dictamen del Procurador General de la Nación
La cuestión planteada en autos es similar a la que la Corte resolvió, en contra de pretensiones análogas a las que sustentan los actores, al pronunciarse en la causa "Leguiza, Luis E. c. Poder Ejecutivo Nacional s/recurso de amparo" (sentencia del 11 de marzo de 1966).Sin embargo, la nueva integración del tribunal me mueve a mantener aquí el criterio que en aquella ocasión sostuvo mi antecesor en el cargo, doctor Ramón Lascano, en el sentido de que situaciones como la presente autorizan una excepción a la jurisprudencia de Fallos, 249:221 y otros, que estableció que la vía de amparo no es procedente, en principio, para discutir la constitucionalidad de normas legales o reglamentarias.Me remito, pues, en lo pertinente, a las razones que hizo valer el Procurador General en el aludido caso "Leguiza", y sólo debe poner de manifiesto que, en el sub judice, las partes interesadas en sostener la validez del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por decreto 280/64 han tenido ocasión de alegar en momento oportuno al respecto, como lo demuestran las presentaciones de fs. 66 y 108, efectuadas en nombre del Sindicato Obreros Marítimos Unidos, y la circunstancia de que se haya puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la interposición de este amparo, con remisión de una copia de la demanda inicial, en la que los actores sostuvieron que aquella norma era contraria a garantías de la Constitución Nacional y a disposiciones de la ley 14.455.En cuanto al problema de fondo, comparto los fundamentos de las disidencias que en la sentencia recordada al comienzo suscribieron los doctores Boffi Boggero y Zavala Rodríguez, en cuanto declaran inconstitucional el art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por decreto 280/64, y en su mérito estimo que corresponde revocar el fallo de fs. 133 de estas actuaciones, y hacer lugar al amparo pedido por los accionantes.
Octubre 6 de 1966.
FDO.: EDUARDO H. MARQUARDT
Buenos Aires, marzo 29 de 1967.
Considerando:
1°) Que hasta el 27 de diciembre de 1957, fecha en que se resolvió el caso "Siri" (Fallos, 239:459), el recurso de amparo sólo se admitió, en el orden nacional, para proteger la libertad cuando mediase detención, arresto o prisión ilegal de las personas (arts. 20, ley 48 y 617 y sigts., Cód. de Proced. Criminal).
2°) Que, sin embargo, a partir de entonces el amparo no se circunscribió a los tradicionales casos de hábeas corpus sino que se extendió a otras situaciones que pudieran comportar ataques flagrantes, evidentes e insusceptibles de una reparación ulterior adecuada contra las garantías individuales que consagra la Constitución, porque dichas garantías integran -como lo dijo este tribunal con palabras de Joaquín V. González- "el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina".
3°) Que, de este modo, por medio de la interpretación de los textos constitucionales se ha venido a reconocer la necesidad del remedio excepcional del amparo judicial no solamente cuando se halla en juego la libertad de las personas sino también cualquiera de las otras garantías individuales que consagra la Ley Suprema.
4°) Que, en consecuencia, como dijo esta Corte al fallar el caso "Kot": "Siempre que aparezca de modo claro y manifiesto la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la vía del recurso de amparo" (Fallos, 241:291).
5°) Que es cierto que la admisión de este remedio excepcional puede engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía; o peor aún, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad. Y, por tanto, la jurisprudencia de esta Corte estableció que no es pertinente, como principio, la declaración de inconstitucionalidad en esta clase de procedimiento (Fallos, 249, ps. 221; 449 y 569; 252:167; 253, ps. 15 y 29; 258:227, entre otros).
6°) Que ello no obstante, el principio no debe reputarse absoluto. Regirá, sin duda, en la gran mayoría de los casos. Mas cuando las disposiciones de una ley, decreto a ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos humanos, la existencia de reglamentación no puede constituir obstáculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce de la garantía fundamental vulnerada; porque de otro modo bastaría que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisión arbitrarios de una norma previa -por más inconstitucional que ésta fuese- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una inmediata restitución en el ejercicio del derecho esencial conculcado.
7°) Que por este motivo y porque precisamente la ley 16.986, reglamentaria de la acción de amparo, se ha propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar mejor el ejercicio de las garantías individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art. 2°, inc. d), debe ser interpretado como el medio razonable concebido para evitar que la acción de amparo sea utilizada caprichosamente con el propósito de obstaculizar la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que la Constitución dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los fines perseguidos por la misma ley 16.986, cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamenta en normas que resultan palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la ley de las leyes.
8°) Que -como dijo esta Corte en Fallos, 235:453- "la solución justa del caso impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión del indudable espíritu que la anima", lo cual conduce a admitir -según lo señaló el voto en disidencia de Fallos, 258:17- que "el mejor método de interpretación es el que tiene en cuenta la finalidad perseguida por la norma"; por donde resulta ser "principio básico de hermenéutica jurídica el de atender, en la interpretación de las leyes, al contexto general de ellas y a los fines que las informan" (Fallos, 260:171), cuidando asimismo que "concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional, en tanto ello sea posible sin violencia de su letra o de su espíritu" (Fallos, 253:344; 261:36). A todo lo cual debe agregarse, de acuerdo con lo expresado en Fallos, 254:362. "Que, como esta Corte lo ha declarado reiteradamente, la determinación del alcance de las normas legales constituye tarea específica judicial, que no requiere, en términos genéricos, que se la practique en forma literal ni restrictiva (Fallos, 249:37; causas "Riera, Blas L. s/hábeas corpus" y "La Americana, S. R. L. querella a Cavalli, Vicente s/art. 48, ley 3975", sentencias del 23 y 28 de noviembre de 1962, respectivamente). Que, por lo contrario, descartada la impertinencia de la interpretación extensiva en el ámbito penal o impositivo, la norma genérica es que los preceptos legales deben entenderse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta interpretación (Fallos, 179:337; 180:360; 182:486 y otros).
9°) Que, en consecuencia, aunque la letra del art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 autorice, prima facie, a sostener que nunca puede ser declarada la inconstitucionalidad de una norma en el procedimiento de amparo, una correcta hermenéutica -que tenga en cuenta no sólo la literalidad del texto sino también los fines perseguidos con su sanción- debe conducir, en la especie, a la conclusión de que, en rigor de verdad, la mencionada disposición se ha limitado a consagrar la tesis, ya sentada por la jurisprudencia, de que, en principio, no cabe declarar inconstitucionalidades en un juicio de naturaleza sumaria, como lo es el de amparo. Pero esto entendido no de un modo absoluto, porque tanto equivaldría a destruir la esencia misma de la institución, que ha sido inspirada por el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto.
10) Que, en todo caso, ello debe ser así porque, cualquiera sea el procedimiento mediante el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable, nadie puede sustraer a la esfera de acción del Poder Judicial la atribución inalienable y la obligación que tiene -directamente emanadas del art. 31 de la Constitución Nacional- de hacer respetar el Estatuto Fundamental y, en particular, las garantías personales reconocidas en su primera parte. Sin olvidar que en el art. 100 se dispone de modo expreso que "corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitución...".
11) Que ese es el motivo por el cual esta Corte dejó sentado en Fallos, 33:162 -donde se cuestionó la validez constitucional de la ley de expropiaciones 1583- (consid. 25) que "es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos".
12) Que, en consecuencia, nada obsta a que en el presente caso -en el que se hallan en juego, como se verá, derechos fundamentales de la persona- este tribunal examine y resuelva en definitiva si la decisión administrativa fundada en el texto del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por el decreto 280/64, que impide a los actores hacer uso del derecho que invocan, es contraria o no al texto y al espíritu de la Constitución Nacional.
13) Que, en efecto, en el caso de autos Carlos J. Outon y otros -todos ellos trabajadores marítimos- requieren amparo judicial para que se les restablezca en el goce de los derechos de trabajar y agremiarse libremente, que estiman violados por el decreto 280/64, reglamentario de la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería y Maestranza. Los actores consideran particularmente lesiva de los derechos referidos la norma del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por ese decreto, que exige como condición para inscribirse en la Bolsa contar con el carnet de afiliación sindical a la asociación profesional con personería gremial reconocida, lo que supone -dicen- la agremiación forzosa a un determinado sindicato y la negación del derecho de trabajar a quienes no se hayan sometido a tal exigencia.
14.) Que el juez nacional del trabajo, por sentencia de fs. 48/50, resolvió conceder el amparo y ordenar la inscripción de los peticionantes sin previa presentación del carnet sindical. En cambio, la cámara a quo, en su sentencia de fs. 133/134, resolvió revocar la decisión del inferior por el mérito de la jurisprudencia de esta Corte sentada en Fallos 258:227, sin perjuicio de admitir que pueda valorarse la contradicción de la norma cuestionada con el texto de la Ley Fundamental por la vía del recurso extraordinario a que se refiere el art. 14 de la ley 48.
15) Que contra esa sentencia los actores interponen a fs. 138/145 el recurso extraordinario, que fundan en la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y en la circunstancia de ser éste el único medio que les resta para reparar la violación de las garantías constitucionales desconocidas en el fallo del a quo. El recurso se concede a fs. 146 y debe admitírselo como procedente, por cuanto ha sido ejercitado en las condiciones previstas en el art. 14, inc. 3° de la ley 48.
16) Que en su dictamen de fs. 158 el Procurador General, remitiéndose a lo sostenido por su antecesor en el cargo al pronunciarse en la causa "Leguiza, Luis R. c. Poder Ejecutivo Nacional s/recurso de amparo" (sentencia del 11 de marzo de 1966), considera que en el presente caso debe hacerse lugar al amparo pedido por los accionantes.
17) Que como lo tiene dicho esta Corte y se ha puntualizado precedentemente, el objeto de las demandas de amparo es la tutela inmediata de los derechos humanos acogidos en la Constitución Nacional (Fallos, 241:291; 245:435; 247:462; 248:837; 249, ps. 221, 569 y 670; 253, ps. 29 y 35, etcétera).
18) Que en el caso subexamen no cabe duda sobre la naturaleza de los derechos que se tiende a preservar con la demanda, esto es, los de trabajar y agremiarse libremente.
19) Que, en esas condiciones, desde que en autos se invocan derechos humanos fundamentales heridos por una norma reglamentaria que contraviene el texto de la Constitución Nacional y causa grave daño que exige urgente remedio, la demanda de amparo interpuesta se ajusta a los presupuestos establecidos por la Corte desde los precedentes de Fallos, 239:459 y t. 241:291. Y aun debe añadirse que cuando -como en el caso ocurre- está comprometida la atención de las necesidades primarias del hombre, no puede argumentarse con razones de forma, si de tal modo se sacrifica el derecho sustancial que debe salvaguardarse y que aparece consagrado en la ley positiva de más alta significación (Fallos, 246:179; 251:469).
20) Que no puede obstar al progreso del amparo la circunstancia de que la violación de los derechos fundamentales se atribuya a un decreto del Poder Ejecutivo que daría al acto la presunción de legitimidad. Tal presunción debe descartarse cuando la ilegitimidad del acto es palmaria por contravenir manifiestamente lo dispuesto en la Constitución Nacional y las leyes dictadas en su consecuencia, y los tribunales no pueden negar el amparo cuando no cabe otra vía que la invalidación del decreto para preservar el derecho fundamental y evitar el daño grave e irreparable en tiempo oportuno.
21) Que, por otra parte, se dan efectivamente en este caso todas las circunstancias de excepción exigibles para debatir, al sustanciar el amparo, la cuestión de constitucionalidad: la violación del derecho humano y constitucional que se invoca es evidente; el daño que se ocasiona a los trabajadores accionantes es grave e irreparable. En fin, no existe controversia sobre la situación de hecho que origina la reclamación a que se refiere la comprobación notarial de fs. 1/2, y se han llenado todos los recaudos exigibles para asegurar la defensa en juicio como lo demuestran las presentaciones efectuadas a fs. 66 y 108 por el Sindicato de Obreros Marítimos Unidos y la circunstancia de haberse puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la promoción del amparo, con remisión de copia de la demanda, donde ya se impugna la constitucionalidad de la norma en cuya virtud se niega el derecho de los recurrentes. Por último, es el propio Poder Ejecutivo el que manifiesta, frente a la cuestión de constitucionalidad que se plantea en el amparo, su interés en contar con el pronunciamiento judicial sobre el punto, como resulta de los considerandos del decreto 7695/65, cuya copia obra a fs. 71/72.
22) Que, en consecuencia, reunidos todos esos extremos, entiende esta Corte que cabe considerar la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente a los derechos sustanciales garantizados por el art. 14 de la Constitución Nacional, y establecer, asimismo, si la facultad que atribuye al Poder Ejecutivo el art. 86, inc. 2°, ha sido excedida por el art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por el decreto 280/64.
23) Que sobre ese punto esta Corte juzga que es incompatible con los derechos de trabajar y agremiarse libremente la exigencia del carnet sindical que otorga un solo sindicato para que los obreros puedan inscribirse en la Bolsa de Trabajo y obtener y conservar su empleo. La libertad de agremiación importa el derecho de afiliarse al sindicato que se prefiera o no afiliarse a ninguno, y no puede admitirse como congruente con la Constitución un ordenamiento según el cual el derecho de trabajar queda supeditado a una afiliación gremial necesaria y a la permanencia en determinado sindicato mientras dure la ocupación.
24) Que la agremiación coactiva no puede cohonestarse con supuestas razones de interés sindical y bien común. La organización sindical útil y justa, prestigiada por la bondad de sus fines y realizaciones, reclama una afiliación libre y consciente, que atienda sólo a la defensa del interés profesional, sin sujeción a un régimen de aceptación forzosa. La afiliación compulsiva frustra la libertad de agremiación y puede ser la base de un odioso sistema de sumisiones y preeminencias ilegítimas.
25) Que esta doctrina es conforme con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que proclama la naturaleza fundamental del derecho al trabajo y a la libre agremiación de los trabajadores para la defensa de sus intereses (art. 23) y consagra el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales competentes, que ampare a todas las personas contra los actos que violan sus derechos fundamentales, reconocidos por la Constitución o por la ley (art. 8°). Es también la doctrina de la convención internacional 87 de la Organización Internacional del Trabajo (O. I. T.), sobre libertad sindical, ratificada por la ley 14.932. Es, por último, la doctrina que mejor se aviene con el art. 14 de la Constitución Nacional, que garantiza "una organización sindical libre y democrática".
26) Que siendo así debe admitirse que el Poder Ejecutivo Nacional, cuando aprobó el art. 16, inc. b) del decreto 280/64, desconoció el derecho de trabajar y agremiarse libremente. Y también que excedió la facultad de reglamentación que le confiere el art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional con referencia al art. 2° de la ley 14.455 en cuanto éste dispone que "el derecho de afiliarse comprende el de no afiliarse y desafiliarse", máxime desde que dicha regla constitucional - concordable con la del art. 28 - dispone que el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de las leyes con excepciones reglamentarias.
Por todo ello, de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar al amparo deducido por los actores contra las decisiones de la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería y Maestranza (Puerto de San Fernando), en cuya virtud se les niega la inscripción y boleta de embarco solicitadas por no haber acreditado su afiliación a la asociación profesional con personería gremial legalmente reconocida.
FDO.: EDUARDO A. ORTIZ BASUALDO. - ROBERTO E. CHUTE. - MARCO A. RISOLÍA. - LUIS C. CABRAL. - JOSÉ F. BIDAU
