Obra Social para la Actividad Docente c. Buenos Aires Provincia de
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIóN. - I. La Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD) promueve acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley local 10.595 y su decreto reglamentario 2193/92.
Señala que OSPLAD, desde su creación por la ley 19.655, celebra convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con organismos que los nuclean, los que reciben así los beneficios asistenciales que brinda la Obra Social, establecidos por la ley 23.660, y en su calidad de agente natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661.
Estas normas, agrega, fueron sancionadas por el Congreso de la Nación en virtud de la competencia exclusiva que el art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional le otorga a ese órgano para legislar en materia de seguridad social.
Sostiene que las normas que impugna, en cuanto disponen que los aportes mensuales patronales y personales fijados para los docentes que se desempeñan en establecimientos de enseñanza privada reconocidos, autorizados o incorporados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, se efectúen obligatoriamente al Instituto de Obra Médica Asistencial (IOMA), contradicen lo dispuesto por la citada legislación nacional y, por ende, el principio establecido en el art. 31 de la Ley Fundamental.
Funda la procedencia formal de la acción que deduce en la necesidad de que V.E. ponga fin al estado de incertidumbre, que dice sufrir, ante la posibilidad de que, por aplicación de las normas que tacha de inconstitucionales, OSPLAD se vea privada de los aportes de sus afiliados y éstos, a su vez, del derecho de gozar de los beneficios asistenciales que brinda.
Por último, solicita que se dicte una medida cautelar no innovativa ordenando al gobierno provincial que cese en la aplicación de la ley 10.595 y su reglamentación hasta que se resuelva la cuestión planteada.
II. A su turno, la Provincia de Buenos Aires contestó la demanda (fs. 57/60), por intermedio de su Fiscalía de Estado, solicitando el rechazo de la acción con los siguientes fundamentos:
a) La demandada dictó la ley 10.595 y su decreto reglamentario en ejercicio de facultades que le son propias. Lo dispuesto por la ley 23.838 -cuya constitucionalidad no fue cuestionada en cuanto reconoce el derecho de las provincias de incorporar a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales en igualdad de condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción, despeja toda duda al respecto, ya que la Nación acepta que ese derecho existía con anterioridad a su sanción. Ello así, resulta innegable el derecho de la Provincia a establecer el sistema previsional y de asistencia social que comprenda a todos los docentes de su jurisdicción.
b) No existe contradicción entre las normas locales impugnadas y las leyes 23.660 y 23.661. Mientras éstas son aplicables al personal que presta servicios en relación de dependencia en el ámbito de la Administración Central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación, aquéllas establecen el régimen asistencial que beneficia, entre otros, a los docentes que ejercen funciones en establecimientos educacionales no oficiales bajo control de la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, comprendidos en el régimen del decretoley 8727/77, por lo que el sistema instituido por la Nación resulta ajeno al personal dependiente de dicha Provincia.
La circunstancia de que las leyes 19.655 y 23.661, que invoca la actora, prevean que el personal dependiente de los gobiernos provinciales sea incorporado al Seguro Nacional de Salud mediante los correspondientes convenios, no significa que la Provincia no pueda disponer su afiliación obligatoria a su propia Obra Social, pues ello significaría obligarla a afiliar a sus docentes a un sistema asistencial ajeno a su relación laboral y previsional, violentando el sistema federal de gobierno establecido por los arts. 1º, 5º y 104 de la Constitución Nacional.
c) OSPLAD carece de legitimación para promover la presente acción pues no representa a sus afiliados, quienes serían los únicos que podrían justificar interés, alegando ser perjudicados por la incorporación al régimen asistencial de la demandada.
III. Producida la prueba y clausurado el período a ella destinado, sólo la Provincia de Buenos Aires presentó su alegato (fs. 78/82), llegando los autos a esta Procuración General para que conteste la vista conferida a fs. 83 vta.
IV. V. E. continúa siendo competente para conocer en la presente causa, de acuerdo con lo dictaminado a fs. 50.
Estimo que el reclamo de la actora fundado en el supuesto perjuicio que sufrirían sus afiliados con el traspaso a la Obra Social provincial, al verse privados de los beneficios que ella otorga, resulta inatendible, toda vez que OSPLAD carece de interés propio para defender los derechos de sus beneficiarios, respecto de quienes se encuentra en la situación de un tercero que no ejerce representación (Fallos, 255:211; 300:531; 312:589).
En cambio, considero que sí le asiste interés jurídico a la demandante en cuanto efectúa sus planteos sobre la base del perjuicio propio que le ocasionaría la aplicación de la normativa que impugna, al verse privada de los aportes de los afiliados transferidos al ámbito provincial, por lo que aparece -a mi juicio legitimada para iniciar la presente acción.
V. En cuanto al fondo de la cuestión, cabe señalar que el análisis de las normas antes citadas me permite adelantar opinión en sentido contrario a la pretensión de la accionante, en cuanto sostiene la existencia de contradicción entre las normas provinciales cuya declaración de inconstitucionalidad impetra y las leyes nacionales 23.660 y 23.661; contradicción que provocaría, a su entender, la situación de incertidumbre que alega.
Ello así, por cuanto el sistema establecido por la ley 23.660 se aplica obligatoriamente sólo a los trabajadores que menciona el art. 8º, inc. a) mientras que los docentes que prestan servicios en establecimientos privados en jurisdicción de la Provincia demandada resultan comprendidos en la situación prevista por el art. 6º de la ley 23.661, es decir, quedan excluidos de la obligatoriedad del Seguro de Salud Nacional, sin perjuicio de que puedan incorporarse total o parcialmente al mismo, en forma voluntaria, a través de convenios de adhesión.
Es cierto que el citado art. 6º se refiere al personal dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades, por lo que podría interpretarse que no alcanza a los docentes de establecimientos de enseñanza privada, pero ese criterio restrictivo quedó descartado por la sanción de la ley 23.838, cuya constitucionalidad la actora no cuestiona, y por medio de la cual el Estado Nacional reconoció la facultad de las provincias de incorporar a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales, en igualdad de condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción. En consecuencia, al equipararse -por ley 10.595- las remuneraciones y beneficios previsionales y asistenciales de los docentes de establecimientos no oficiales con lo de igual función del orden oficial de su jurisdicción, el Estado provincial actuó dentro de sus facultades reglamentarias, poniendo en práctica una política sobre la organización de su Administración, que le es privativa como Estado autónomo (arts. 121, 122 y 125, 2ª parte, Constitución Nacional).
En la misma línea de respeto a las autonomías locales, se aprobaron las previsiones correspondientes al personal de los servicios educativos transferidos a las provincias, en los arts. 8º y 9º de la ley 24.049. Por el primero, se los incorpora a las respectivas administraciones provinciales; pero el segundo prevé que las jurisdicciones receptoras podrán convenir sistemas para que el personal transferido pueda optar entre la incorporación a la Obra Social local o continuar afiliado a la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD). Esta segunda hipótesis -claramente potestativa para los Estados receptores no se ha verificado en el caso de la transferencia de servicios educativos a la Provincia de Buenos Aires.
VI. De lo expuesto supra, surge, con claridad, que las disposiciones de la ley y el decreto provincial cuya declaración de inconstitucionalidad pretende OSPLAD, no contradicen la legislación nacional en la que funda su reclamo ni el orden de jerarquía normativa establecido por el art. 31 de la Constitución Nacional, toda vez que se trata de normas con distintos ámbitos personales de validez: unas aplicables al personal dependiente de la Administración Central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación y, las otras, al que ejerce funciones docentes en establecimientos educacionales no oficiales controlados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires. Unas y otras han sido sancionadas, en las correspondientes jurisdicciones, en el marco de sus respectivas competencias federales.
Por ello, opino que corresponde rechazar la presente demanda. Buenos Aires, 7 de febrero de 1995. - Angel Nicolás Agüero Iturbe.
Buenos Aires, abril 11 de 1996. Vistos los autos: Obra Social para la Actividad Docente c. Buenos Aires, Provincia de s/sumario, de los que resulta: I) A fs. 45/48 se presenta la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD) e inicia acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 10.595 y su decreto reglamentario 2193/92.
Dice que desde su creación dispuesta por la ley 19.655 [ED, 45-1228] lleva a cabo convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con los organismos que los agrupan tendientes a que el personal docente que los integra reciba los beneficios previstos en la ley 23.660 [EDLA, 1989-69] y que otorga la Obra Social en su carácter de agente natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661 [EDLA, 1989-77].
Sostiene que la materia es privativa de las facultades conferidas por el art. 67, inc. 11 (hoy art. 75, inc. 12) de la Constitución al Congreso de la Nación en lo atinente a la seguridad social. Esa legislación nacional se ve contrariada en desmedro del principio consagrado en el art. 31 de la Ley Fundamental por las normas que motivan su impugnación mediante las cuales se dispone que los aportes patronales y personales establecidos para los docentes de establecimientos privados reconocidos, autorizados o incorporados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, se efectúen de manera obligatoria al Instituto de Obra Médica Asistencial (IOMA).
En cuanto a la procedencia de la vía procesal intentada, la sustenta en la necesidad de que se ponga fin al estado de incertidumbre que genera la eventual aplicación de normas locales que privaría a la actora del aporte de sus adherentes y a éstos de los servicios que presta.
II) A fs. 57/60 se presenta la Provincia de Buenos Aires.
Sostiene que dictó la ley 10.595 y su decreto reglamentario haciendo uso de facultades que le son inherentes en cuanto Estado provincial. Por lo demás, mediante la ley 23.838 la propia autoridad nacional reconoció el derecho de las provincias de incorporar a los docentes privados a sus sistemas previsionales en un mismo pie de igualdad con los docentes oficiales y esa norma legal -no cuestionada constitucionalmente implica que la Nación acepta que el derecho de las provincias existía antes de su sanción.
Asegura que no se advierte contradicción entre las disposiciones locales y las leyes 23.660 y 23.661. En efecto, estas últimas contienen en su ámbito de aplicación al personal que se desempeña en relación de dependencia en la administración central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación en tanto aquéllas alcanzan a los docentes que ejercen funciones en establecimientos educativos no oficiales comprendidos en el decretoley 8727/77. Como consecuencia de ello, el sistema creado por la autoridad nacional es ajeno al personal dependiente de la provincia.
En cuanto a la circunstancia de que las leyes 19.655 y 23.661, invocadas por la actora para fundar su pretensión, contemplen la posibilidad de que el personal provincial pueda ser incorporado al Seguro Nacional de Salud por medio de los convenios pertinentes, sostiene que ello no impide que la provincia disponga la afiliación obligatoria a su Obra Social pues, de lo contrario, se vería obligada a aceptar que los docentes que se desempeñan en la órbita local deban afiliarse a un sistema diverso al de su relación laboral. Se violaría así el régimen federal consagrado en la Constitución Nacional
Considerando: 1º Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117 de la Ley Fundamental).
2º Que la actora plantea la inconstitucionalidad de la ley provincial 10.595 y su decreto reglamentario 2193/92 por entender que resultan violatorios de lo dispuesto por las leyes nacionales 23.660 y 23.661 y del principio de supremacía federal previsto en el art. 31 de la Constitución al disponer que los aportes patronales y personales fijados para el personal docente que se desempeña en establecimientos privados transferidos al ámbito provincial se efectúen obligatoriamente al Instituto de Obra Médica Asistencial de la Provincia de Buenos Aires.
3º Que las leyes nacionales mencionadas instituyen el llamado nuevo régimen para las obras sociales y el Sistema Nacional del Seguro de Salud, respectivamente. La actora, que es una de las obras sociales comprendidas en el inc. b) del art. 1º de la ley 23.660, nuclea al personal docente, y en tal condición se constituyó en agente del seguro social (art. 2º, ley 23.661) que tiene un alcance comprensivo de los sujetos comprendidos en su art. 5º del que se excluye únicamente el personal dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades y los jubilados retirados y pensionados del mismo ámbito (art. 6º).
A su vez, la ley provincial 10.595 dispuso extender los alcances del art. 7º del decretoley 8727/77 modificado por la ley 10.427 -que establecía la equiparación de las remuneraciones básicas, bonificaciones, compensaciones, asignaciones y beneficios sociales del personal docente que ejercía funciones en establecimientos privados a las prestaciones asistenciales, disponiendo asimismo que los aportes respectivos se efectuaran al Instituto de Obra Médico Asistencial de la provincia (art. 1º, ley 10.595). Es oportuno recordar que esta entidad sólo cubre los servicios de los agentes estatales en actividad o pasividad y para los sectores de la actividad pública y privada que se adhieran a su régimen (ley 6982, t. o. 1987).
Sostiene la actora que la pretensión provincial de incorporar a los docentes privados a este régimen vulnera lo dispuesto por las leyes 23.660 y 23.661, en cuyo ámbito se subsume la situación asistencial de aquéllos, y produce una superposición inadmisible de los aportes invadiendo el campo legislativo nacional.
4º Que en un caso que guarda suficiente analogía con el sub lite esta Corte estableció que corresponde tener presente, como fundamento liminar para el estudio de la cuestión, que el inciso 11 del art. 67 (hoy 12 del art. 75) de la Constitución confiere al Congreso Nacional el mandato de dictar el Código de Seguridad Social, atribuyéndole potestad para legislar en tal materia (Fallos, 312:418).
No obstante -se sostenía en ese pronunciamiento en determinadas circunstancias se ha reconocido que como consecuencia del poder reservado por las provincias en virtud de lo dispuesto por el art. 105 de la Constitución Nacional éstas pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social bien que limitada esa facultada al ámbito de los agentes de su administración pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes de sus legislaturas y también, en razón del ejercicio del poder de policía retenido sobre el ejercicio de las profesiones liberales, respecto de estas últimas actividades.
5º Que sobre tales premisas la Corte abordó la cuestión, esto es si cabía admitir la validez de la pretensión provincial de someter a un régimen previsional a los docentes privados, para concluir, definiendo previamente la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los institutos privados de enseñanza, que el personal que allí presta servicio mantiene un vínculo laboral de empleo privado, ajeno por completo a las características del empleo público. Y en esas condiciones, su régimen previsional -se decía no puede sino ser encuadrado en la previsión totalizadora del art. 2º inc. f) de la ley nacional 18.037 [ED, 20-1004], toda vez que este ordenamiento regula el de quienes prestan servicios en relación de dependencia en la actividad privada y no prevé, con carácter específico, la situación de los docentes de establecimientos privados sometidos a la jurisdicción provincial (consid. 9º).
6º Que sobre tales bases se decidió que contemplado en la ley nacional el régimen previsional de este personal, es evidente que el dictado de normas como la ley 10.427, importa un avance indebido sobre las facultades legislativas otorgadas al Congreso Nacional, que contraría lo dispuesto en el art. 67, inc. 11 de la Constitución y se concluía: Ello indica que, situaciones como la discutida y debatida en este litigio, deben ser resueltas únicamente en el ámbito de potestad de los poderes nacionales.
7º Que mutatis mutandi esos principios son aplicables al caso en examen. La ley 23.660 y específicamente el art. 6º de la ley 23.661, excluyen del sistema asistencial nacional únicamente al personal dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades y a los jubilados y pensionados del mismo ámbito. Como se ha visto, los docentes que prestan servicios en establecimientos privados de enseñanza en jurisdicción provincial no ostentan tal carácter por lo que la ley 10.595 y su decreto reglamentario avanzan sobre la legislación nacional contrariando a ésta y violando el principio de supremacía del art. 31 de la Constitución.
Si bien podría argüirse con respecto a la situación previsional de estos docentes que se decidió su incorporación al régimen provincial, basta destacar que ha sido el Congreso Nacional el que ha admitido tal solución mediante el dictado de la ley 23.838 [EDLA, 1990-182] y en el ejercicio de una potestad que la demandada no ha cuestionado.
8º Que, por lo demás, las leyes que regulan la transferencia al ámbito provincial de los establecimientos educativos de jurisdicción nacional no alteran esta conclusión. En efecto, nada dice la ley 24.049 [EDLA, 1992-67] sobre los docentes privados, sin que del texto de su art. 9º pueda inferirse una conclusión diversa. Por otro lado, se desprende de sus normas que el punto quedaba comprendido entre los requisitos específicos de las transferencias a celebrarse mediante convenios entre el Poder Ejecutivo Nacional y las distintas jurisdicciones (art. 2º) y, en el caso, el suscripto con la Provincia de Buenos Aires no favorece la postura de la demandada y ratifica la definición acerca del vínculo laboral de los docentes privados. En efecto, allí se regula por separado la situación de los establecimientos oficiales y la de los privados. Respecto de los primeros se dispone que su personal quedará incorporado a la administración pública sometiéndose a las prescripciones de la ley aquí impugnada (cláusulas 4 y 9), en tanto que en lo referente a la enseñanza privada la cláusula 26 ratifica la naturaleza y características propias del empleo privado que vincula a los docentes.
Parece impropio, por lo tanto, sostener que, al decidir como lo ha hecho, el Estado provincial actuó dentro de las facultades reglamentarias relativas a la organización de su administración por cuanto -como se vio el personal de que aquí se trata queda excluido por mandato legal de ese ámbito.
Por ello, se decide: hacer lugar a la demanda seguida por la Obra Social para la Actividad Docente contra la Provincia de Buenos Aires y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la ley 10.595 de esa provincia y su decreto reglamentario 2193/92. Con costas (art. 68 del cód. procesal civil y comercial de la Nación). Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6º, incs. b, c, y d; 9º, 37 y 38 de la ley 21.839 [EDLA, 1978-290], se regulan los honorarios de los doctores A. F. F., J. C. S. y P. M. R., en conjunto. Notifíquese y, oportunamente, archívese. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Gustavo A. Bossert. - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vázquez
